構(gòu)建與實(shí)施法治化、規(guī)范化的公平競爭審查制度

2024年6月，《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正式以國務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布。2022年修訂反壟斷法時(shí)將公平競爭審查制度寫入法律內(nèi)容，確立了公平競爭審查制度的法治化方向。《條例》的頒布實(shí)施是落實(shí)反壟斷法，將公平競爭審查制度深入推進(jìn)、規(guī)范實(shí)施與有效發(fā)展的關(guān)鍵舉措，有助于進(jìn)一步提升公平競爭審查制度的法治化水平，對推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)經(jīng)營主體活力和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等具有重要意義。

一、回應(yīng)制度需求，提升公平競爭審查制度的法治化水平

國務(wù)院2016年第34號文在我國首次引入公平競爭審查制度。為落實(shí)這一“頂層設(shè)計(jì)”，2022年修訂的反壟斷法從兩個(gè)方面賦予了公平競爭審查制度的“法律”身份：一是修改第四條，提出“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”的基本要求，為公平競爭審查制度的法治化提供了基本依據(jù)；二是新增第五條，規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”，為公平競爭審查制度的全面實(shí)施提出了明確要求。

完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要堅(jiān)持“競爭政策基礎(chǔ)地位”，而公平競爭審查與行政性壟斷執(zhí)法，構(gòu)成了落實(shí)“競爭政策基礎(chǔ)地位”的兩大核心舉措。不過，相比行政性壟斷的禁止性規(guī)定在反壟斷法中既有總則的統(tǒng)領(lǐng)強(qiáng)調(diào)，又有分則的專章細(xì)化，公平競爭審查制度“入法”，在反壟斷法中尚停留在總則的宣示層面。考慮到公平競爭審查制度的重要性、內(nèi)容復(fù)雜性及實(shí)施方式的特殊性，在反壟斷法中詳細(xì)規(guī)定公平競爭審查制度面臨一些難題。基于此，以行政法規(guī)的形式制定專門的《條例》，不僅對豐富公平競爭審查制度的內(nèi)容和要求、確保公平競爭審查制度在全國范圍內(nèi)有效與規(guī)范實(shí)施具有重要意義，也能讓公平競爭審查制度適度超越反壟斷法（如將“法律”納入審查范圍，而行政性壟斷執(zhí)法無法適用于“法律”的制定），確保公平競爭審查制度更有針對性和有效性，更加符合我國實(shí)踐需要。

《條例》在堅(jiān)持和延續(xù)國務(wù)院2016年34號文體例與框架的基礎(chǔ)上，聚焦重點(diǎn)與關(guān)鍵問題，從以下方面構(gòu)建了公平競爭審查的制度體系：一是細(xì)化了公平競爭的審查標(biāo)準(zhǔn)和例外情形，特別是與修改后的反壟斷法實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)；二是豐富了審查機(jī)制，引入市場監(jiān)管部門會(huì)同審查，并鼓勵(lì)建立跨區(qū)域、跨部門的公平競爭審查工作機(jī)制；三是注重監(jiān)督保障，引入了公平競爭審查的抽查、舉報(bào)、督查、整改等機(jī)制。

二、堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向，筑牢經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的市場化根基

發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的發(fā)展必須是“高質(zhì)量發(fā)展”。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，首要任務(wù)是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，本質(zhì)是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。這就要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須以市場化為導(dǎo)向，最大程度地依賴競爭機(jī)制。只有建立公平競爭的市場環(huán)境，才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

《條例》的出臺(tái)，在提升公平競爭審查制度法治化水平的基礎(chǔ)上，可以在以下方面進(jìn)一步筑牢經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的市場化根基，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展：

一是有助于推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。2022年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確提出要“加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。地方保護(hù)和行政性壟斷是加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的堵點(diǎn)，而地方保護(hù)和行政性壟斷的源頭在政策措施。《條例》的實(shí)施有助于從源頭上破除地方保護(hù)與行政性壟斷，防止有礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的政策措施出臺(tái)。只有現(xiàn)行有效的政策措施立足統(tǒng)一市場和公平競爭的要求，不妨礙有效的市場準(zhǔn)入和退出、不違法違規(guī)影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本或干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，并能夠促進(jìn)商品和要素的自由流動(dòng)，才能進(jìn)一步降低企業(yè)的制度性交易成本，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，推動(dòng)國內(nèi)市場高效暢通和規(guī)模拓展，最終提高市場配置資源的效率。

二是有助于營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的原動(dòng)力在企業(yè)，營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤，而法治是最好的營商環(huán)境。企業(yè)最需要的不是政策優(yōu)待，而是公平競爭的市場環(huán)境。地方保護(hù)、區(qū)域壁壘、歧視性待遇等妨礙市場公平競爭的做法，不僅是對經(jīng)營主體信心與預(yù)期的極大破壞，也是惡化營商環(huán)境的典型表現(xiàn)。《條例》一方面在總則明確規(guī)定“國家加強(qiáng)公平競爭審查工作，保障各類經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭”，另一方面將公權(quán)主體破壞公平競爭市場秩序的各種做法細(xì)化在“審查標(biāo)準(zhǔn)”之中。《條例》的實(shí)施可以更好地提升我國營商環(huán)境的市場化、法治化和國際化水平，發(fā)揮營商環(huán)境作為穩(wěn)增長穩(wěn)預(yù)期、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展“先手棋”的作用。

三是有助于激發(fā)各類經(jīng)營主體特別是民營中小微企業(yè)活力，調(diào)動(dòng)經(jīng)營主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要堅(jiān)持兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，同時(shí)優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。以《條例》實(shí)施為契機(jī)，嚴(yán)格評估涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類政策措施（包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施等）是否符合公平競爭的要求，并對妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施進(jìn)行清理，可以充分保障市場競爭環(huán)境的公平性，為各類經(jīng)營主體公平參與市場競爭掃清障礙、奠定基礎(chǔ)、穩(wěn)定預(yù)期，也有利于破除影響各類所有制企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展的制度障礙和隱性壁壘，持續(xù)提振經(jīng)營主體信心，最大限度地激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)營主體“引進(jìn)來”和“走出去”。

三、發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公平競爭審查的體系化銜接

公平競爭審查制度“入法”并持續(xù)提升法治化水平，不僅是一個(gè)簡單的從“政策”到“法律”的身份轉(zhuǎn)變，更重要的是，一旦成為反壟斷法中的一項(xiàng)內(nèi)容，公平競爭審查制度就能更好地實(shí)現(xiàn)與反壟斷法的有效對接。這不僅有助于提升公平競爭審查制度的法律地位，實(shí)現(xiàn)公平競爭審查與反壟斷執(zhí)法的前后回應(yīng)、雙向互動(dòng)，還有利于在整個(gè)反壟斷法的框架下審視公平競爭審查制度的實(shí)施與完善。例如，一旦公平競爭審查制度被視為反壟斷法的必要組成部分，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以對公平競爭審查制度的實(shí)施發(fā)揮更大作用。

《條例》第一條開宗明義，直接將“《中華人民共和國反壟斷法》等法律”作為制定依據(jù)。總則第六條在總體上確立了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“指導(dǎo)”與“組織”地位，即“國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競爭審查制度，督促有關(guān)部門和地方開展公平競爭審查工作”“縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域組織實(shí)施公平競爭審查制度”。

在分則中，《條例》也充分體現(xiàn)了公平競爭審查與反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的銜接關(guān)系。在“審查機(jī)制”方面，《條例》對重大政策措施直接引入了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的會(huì)同審查方式，即“擬由縣級以上人民政府出臺(tái)或者提請本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議的政策措施，由本級人民政府市場監(jiān)督管理部門會(huì)同起草單位在起草階段開展公平競爭審查”。在公平競爭審查的“監(jiān)督保障”方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用更加明顯，甚至具有主導(dǎo)地位：一是抽查機(jī)制由市場監(jiān)管部門建立并組織實(shí)施；二是對違反《條例》規(guī)定的政策措施，任何單位和個(gè)人可以向市場監(jiān)管部門舉報(bào)，由后者直接處理或轉(zhuǎn)送有關(guān)部門處理；三是國務(wù)院定期開展的公平競爭審查督查工作，也由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。