善用不予處罰，優化營商環境

近日，遼寧省大連市市場監管局公布了6起市場監管領域輕微違法行為不予處罰典型案例，主要涉及食品藥品監管等與民生密切相關的領域。截至目前，大連市市場監管局共辦理不予處罰案件25件，累計免罰金額120余萬元。
　　2021年施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第三十三條對不予行政處罰作出規定。但從過去3年行政處罰實踐情況看，有的行政機關不愿意用、有的行政機關不敢用這一條文。主要原因有兩點：一是執法人員對于如何理解不予處罰存在意見分歧；二是這一條文內容相對簡單，而行政執法實踐豐富多樣，執法人員在具體適用這一規定時往往感覺無所適從。
　　為更好地適用這一條文，有些地方開始探索制定不予處罰事項清單。2023年8月，遼寧省市場監管局印發《遼寧省市場監督管理領域不予行政處罰事項清單（2023版）》（以下簡稱《不予處罰事項清單》），明確了市場監管領域共98個不予處罰的事項。《不予處罰事項清單》明確列舉了違法事項、適用情形、法律依據、權力依據、配套監管措施等內容。
　　準確適用行政處罰法的不予處罰條款，應當注意以下幾個方面：
　　一是正確區分不予處罰和可以不予處罰。不予處罰的前提是當事人的行為并不構成應受行政處罰的行為。行政機關立案后，經過調查，確實發現不構成應受行政處罰行為的，有義務作出不予處罰決定。而可以不予處罰實為免予處罰，當事人的行為本身已經構成應受行政處罰的行為，但由于初次違法且危害后果輕微并及時改正，行政機關對是否予以處罰有裁量權。可以看到，《不予處罰事項清單》針對的既包括不予處罰，也包括可以不予處罰的情形。還有許多地方還出臺了《首違不罰清單》，專門針對可以不予處罰的情形。
　　二是準確把握不予處罰的適用條件。行政處罰法第三十三條規定了三種情況下的不予處罰：第一種是不予處罰。違法行為輕微、及時改正、沒有造成危害后果這三個條件同時滿足的情況下，應當不予處罰。第二種情況是首違不罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰。當然，對于何為“初次違法”，應當有時間、空間和領域上的限制。還要注意的是，首違不罰適用條件之一是“危害后果輕微”，如果從寬解釋，應當理解為僅指危害后果輕微。第三種情況是無主觀過錯不予處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予處罰。大連市市場監管局公布的4個典型案例中，考慮到當事人履行了規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明當事人對于相關產品不符合標準等情況并不知情，作出不予處罰的決定。
　　三是注重不予處罰的法治教育。行政處罰法第三十三條第三款規定，對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。《不予處罰事項清單》落實這一規定，明確了在不予行政處罰情況下的配套監管措施：其一，督促當事人及時整改，消除或減輕違法行為危害后果；其二，對當事人強化事中事后監管，充分運用約談、引導、建議、提醒、回訪等行政指導手段，加強法治宣傳和教育，增強其法律意識和主體責任意識；其三，結合實際情況依法采取其他監管措施。為預防再次發生行政違法行為，在不予處罰的情況下，行政機關對相對人進行教育，也符合“誰執法、誰普法”的要求。
　　《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（國發〔2024〕5號）明確，行政機關實施罰款等處罰時，符合行政處罰法第三十二條規定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理。希望行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法及相關法律規范，定期梳理、發布典型案例，加強指導培訓。這必將有助于推行包容審慎柔性執法，彰顯行政執法力度和溫度，助力優化法治化營商環境建設。

□北京師范大學法學院教授、博士生導師 張紅