國家發展改革委有關負責人就《市場準入負面清單（2025年版）》答記者問

近日，經黨中央、國務院批準，國家發展改革委會同商務部、市場監管總局發布《市場準入負面清單（2025年版）》（以下簡稱《清單（2025年版）》），清單事項數量由2022年版的117項縮減至106項，市場準入限制進一步放寬，市場準入管理更加優化，市場準入制度建設取得新的重要成果。為使各方面準確把握有關情況，國家發展改革委有關負責人近日就《清單（2025年版）》回答記者提問，現予發布。

問：請問什么是市場準入負面清單制度？這項制度有哪些核心要求？

答：市場準入負面清單制度，是指以清單形式將我國境內禁止和經政府許可才能夠投資經營的行業、領域、業務匯總列出，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單之外，各類經營主體皆可依法平等進入。建立和實行全國統一的市場準入負面清單制度，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會首次提出“實行統一的市場準入制度”和“制定負面清單”的部署要求，黨的十九大進一步提出“全面實施市場準入負面清單制度”。經黨中央、國務院批準，國家發展改革委、商務部于2018年印發首版市場準入負面清單，這項制度在全國全面實施，我國市場準入管理理念和模式實現重大轉變，成為全球首個針對國內市場準入實行負面清單管理模式的主要經濟體。

這項制度的核心要求體現在以下幾個方面：一是全國統一。也就是實行市場準入“全國一張清單”管理模式，全面統一市場準入制度規則。這是支撐全國統一大市場建設的重要基礎性制度安排。具體來說，我國境內各類依法設定的市場準入管理措施，要全部列入全國統一的市場準入負面清單；各類按要求編制的全國層面準入類清單目錄，要全部納入市場準入負面清單管理；各地區、各部門不得另行制定市場準入性質的負面清單，從而做到“一單盡列、單外無單”。二是事權法定。列入市場準入負面清單的事項，均由法律、行政法規、國務院決定、地方性法規等設立，省、自治區、直轄市政府規章可依法設定臨時性市場準入管理措施；經濟運行中面臨突發重大風險的，部門可采取臨時性市場準入管理措施，但必須報黨中央、國務院同意；部門規章和各級政府規范性文件等不得違規設立市場準入管理措施，從而確保市場準入制度在法治原則下運行。三是公開透明。市場準入負面清單事項內容、主管部門等向社會全面公開。對于涉及市場準入行政許可的事項，地方各級政府還要公開法律法規依據、技術標準、許可要求、辦理流程、辦理時限，確保經營主體可以按照規定的條件和方式合規進入，從而形成穩定、透明、可預期的制度安排，保障公眾的知情權。四是“非禁即入”。市場準入負面清單之外領域，無論是國有企業、民營企業，還是大企業、中小企業，各類經營主體皆可依法平等進入；嚴禁各級政府部門在清單之外違規設立準入許可、違規增設準入條件、違規設置準入障礙，從而將“剩余決定權”賦予經營主體，推動企業在公平競爭中優勝劣汰、實現高質量發展。

問：2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善市場準入制度的意見》（以下簡稱《意見》），提出了“完善市場準入負面清單管理模式”的要求。這次清單修訂對清單總體制度設計作出了哪些優化？

答：近年來，黨中央、國務院對于完善市場準入制度作出重大部署，提出了不少新規定、新要求，特別是《意見》對于完善負面清單管理模式作出了明確安排。《清單（2025年版》是《意見》發布后的首版清單，在保持制度基本要求和清單體例架構總體穩定的基礎上，圍繞貫徹上述要求，作出了多方面優化，具體可以概括為“四個完善”。一是完善“全國一張清單”管理要求。一方面，強化“全國一張清單”權威性，明確產業、投資、互聯網、重點生態功能區等各類按要求編制的全國層面準入類清單目錄，全部納入市場準入負面清單管理，這些清單目錄修訂中，如涉及提高市場準入門檻，應按照負面清單措施調整程序要求，報國務院同意。另一方面，完善特定區域放寬準入制度安排，明確依法在特定區域調整或暫停實施市場準入管理措施的，負面清單與之直接銜接，支持地方先行先試、深化改革探索。二是完善市場準入事項實施要求。對于清單所列的許可準入事項，明確要求地方各級政府公開法律法規依據、技術標準、許可要求、辦理時限，制定市場準入服務規程，由經營主體按照規定的條件和方式合規進入，同時提出，對未實施市場禁入或許可準入但按照備案管理的事項，不得以備案名義變相設立許可，進一步推動規范透明準入。三是完善與其他準入規定銜接要求。明確境內外經營主體在中國境內開展投資經營，統一適用市場準入負面清單的各項規定，落實國民待遇要求。在此基礎上，境外投資者在中國境內投資還需適用《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》的有關規定；境外服務提供者以跨境形式向中國境內提供服務的，還需適用《跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》的有關規定。四是完善市場準入規范化便利化要求。明確清單實施中，要統籌銜接“證”“照”管理，統一各類經營主體登記，推動經營主體經營范圍登記與市場準入負面清單上的管理措施相銜接。這樣經營主體在辦理營業執照、登記經營范圍時，就能對照清單要求，知曉哪些經營范圍是可以直接進入的、哪些是要辦理許可后才能進入的、哪些是不能進入的，有效降低經營成本。

此外，這次修訂對清單事項適用范圍、準入后綜合監管、信用承諾及履約要求等表述作出了一些技術性修訂，以更好反映目前清單實施情況。

問：《清單（2025年版）》與上一版清單相比，事項數量由117項縮減到106項，請問具體的準入措施調整情況如何？

答：《清單（2025年版）》修訂堅持“該減的堅決減，該增的合理增”，全面體現近年來法律法規“立改廢釋”和行政審批制度改革成果，事項數量由2022年版的117項縮減至106項，事項下的全國性具體管理措施由486條縮減至469條，地方性管理措施由36條縮減至20條。具體包括兩個方面：

一方面，降低準入門檻，激發市場活力。直接刪除了一批全國性措施。如公章刻制業由許可制改為備案制，計算機信息系統安全專用產品銷售業務改革為基于強制性國家標準的檢測認證制度。部分放開了一批全國性措施。如取消電視劇制作單位設立、藥品批發零售企業籌建、藥品和醫療器械互聯網信息服務、醫療機構使用放射性藥品（一、二類）、試辦新型電信業務、林木種子進口、增值稅發票印制等管理措施，相關領域保持必要市場準入管理，但準入環節更加精簡。取消了一批地方性措施。如推動各地放開交通物流、貨運代理、車輛租賃服務、生產性廢舊金屬收購等管理措施，打通區域間市場壁壘；取消有關地方設立的船舶設計修造、酒類生產經營、權益類大宗商品交易等管理措施，實施全國統一的準入方式。

另一方面，依法規范重點領域準入，兜牢安全底線。依據已出臺的法律、行政法規、國務院決定等，對部分領域市場準入作了進一步規范。納入新業態新領域管理措施。依據《無人駕駛航空器運營管理條例》，將“民用無人駕駛航空器運營合格證核發（微型無人駕駛航空器除外）”納入清單。依據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》，將電子煙等新型煙草制品生產、批發、零售業務相關審批納入清單。依據《中華人民共和國藥品管理法》和《醫療器械監督管理條例》，規范醫藥和醫療器械網絡銷售準入條件。強化重點領域風險防控。依據《中華人民共和國期貨和衍生品法》，明確非金融機構不得違法使用“期貨公司”字樣。依據《國務院關于調整完善工業產品生產許可證管理目錄的決定》，將重要工業產品許可證管理范圍從10大類調整為14大類27種，更好保障生產安全。

經過2019、2020、2022、2025年四次修訂，清單內的事項數量已由2018年版的151項壓減至目前的106項，壓減比例約30%，一大批行業準入限制得以放寬，各類經營主體都能看得見、摸得著、進得去，“寬準入”紅利切實賦能經濟社會發展，做到了“清單越縮越短、市場越放越活”。

問：據了解，國家發展改革委、商務部、市場監管總局等三部門在公布《清單（2025年版）》同時，還將開展市場準入壁壘清理整治行動，請問開展這次行動有哪些考慮？

答：根據市場準入負面清單制度要求，清單之外的領域，各類經營主體都可以依法平等進入，也就是“非禁即入”。這是負面清單管理模式最核心的要求，也是廣大經營主體的熱切期盼。近年來，國家發展改革委等有關部門圍繞確保清單扎實落地，積極破除各種形式的市場準入壁壘，累計已向社會公開通報7期115個違背市場準入負面清單典型案例，破除了一批基層政府關注、經營主體關心、人民群眾關切的市場準入障礙，有力保障了經營主體市場準入權利。我們也看到，一些領域壁壘破除后，企業投資的“心氣兒”上來了，“百花齊放”的競爭活力得以涌現，市場供給提質升級，供需兩旺的“熱乎勁”十分可喜。

但是也要承認，清單之外“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等堵點卡點尚未消除，發現和破除市場準入壁壘的機制還沒有完全成熟，企業“上告無門”“告而不理”“理而不決”等問題不同程度存在，還沒有完全做到“非禁即入”落地生根。國家發展改革委、商務部、市場監管總局聯合開展市場準入壁壘清理整治行動，目的就是要進一步大力破除市場準入壁壘，全面清理和整改違規設置市場準入壁壘的各類不合理規定和做法，建立健全線索歸集、核實整改、案例通報等長效機制，讓“非禁即入”落地生根，營造公平的市場準入環境，為堅持和落實“兩個毫不動搖”、構建全國統一大市場提供有力支撐。

本次清理整治的重點是：以地方性法規、規章、規范性文件、其他政策性文件等形式設立和實行的違反市場準入制度要求的各類規定文件，以及各級政府違規設置市場準入壁壘的各類做法情形。

本次清理整治的主要步驟包括：一是對涉及市場準入的各類規定文件進行全面清理，對違規增設準入事項或條件、違規擴大準入范圍等情況，要一律糾正；對既無上位法依據，又無相應法定程序設立的市場準入規定，要一律廢止。二是開展線索歸集，通過政府部門自查、公開征集等方式，全面歸集各類渠道獲得的線索。三是進行個案核實整改，各省發展改革部門會同商務、市場監管部門，對各類渠道歸集的問題線索進行匯總，推動轄區內各級地方政府及其所屬部門限時核實整改。四是典型案例公開通報，國家發展改革委按程序對轉辦問題線索核實整改情況和地方報送的典型案例進行審核后，按照“一案一核實，一案一通報”的原則進行公開通報、向社會公示，并同步納入全國城市信用監測范圍。

值得一提的是，本次清理整治行動邀請新華社全程參與宣傳報道和輿論監督，共同建立線索共享、案例同查、典型共報、經驗同推工作機制，新華社及國內分社將對發現的突出問題、共性問題通過多種形式進行輿論監督，對典型案例和工作中形成的經驗做法進行宣傳報道，形成工作合力，力求通過此次清理整治，助力負面清單落地落實，進一步加快全國統一大市場建設。

問：當前，民營企業發展政策廣受社會各界關注。請問市場準入負面清單制度改革在激發民營企業活力、提振投資信心方面有哪些作用，取得了怎樣的成效？

答：市場準入負面清單“非禁即入”的管理模式，要求各類經營主體依法平等進入清單之外領域，最直接的獲益者就是民營企業；五版清單事項持續縮減，一批領域或是準入限制放開、或是準入環節精簡，充分釋放了放寬準入的政策紅利，最直接的惠及者也是民營企業。具體來講，我國近年來深入推進清單落地實施，持續放寬和暢通民營企業準入，系統清理各類顯性和隱性壁壘、持續提升市場準入效能、完善民營企業參與國家重大項目建設長效機制，在能源、鐵路、通信等基礎設施、社會事業領域進一步引入市場競爭機制，市場“門檻”不斷降低，市場規則更為透明，市場環境更加公平，對激發民企內生動力和創新活力起到了積極作用。尤其是首條民營控股高鐵杭紹臺鐵路開通運營，一批民間資本參股的核電項目落地開工，標志著民營企業參與重點行業和領域競爭性業務取得突破性進展。據國家市場監管總局統計，截至2025年1月底，全國登記在冊民營企業數量為5670.7萬戶；國家高新技術企業中民營企業為42萬家，占比92%以上，已成為我國科技發展和技術創新的重要力量。隨著市場準入制度改革的深入推進，清單事項持續縮減，政策紅利不斷釋放，民營企業將迎來更為廣闊的發展空間。

民營企業不怕市場競爭、不怕競爭激烈，怕的是缺少公平競爭的機會，怕的是受到差別歧視待遇。始終堅持“兩個毫不動搖”，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，才能有效地激發民營企業市場活力，更大程度地釋放民營企業創新潛力。市場準入負面清單制度的實施，能夠為民營企業提供一個寬松的競爭環境，讓廣大民營企業能夠有機會“準入”、有意愿“想入”、有規則“融入”到更廣闊的市場經濟建設發展空間中來，在構建新發展格局、推動高質量發展中發揮更大作用、作出更大貢獻。此次負面清單修訂，既立足當下，更加聚焦民營企業切身利益問題，著力解決民營企業急難愁盼問題，又著眼長遠，營造良好營商環境，讓民營企業持續健康成長，體現了民企所盼、民心所向。

問：一些新業態新領域沒有直接納入負面清單管理，但企業想“入行”實際會遇到很多困難。請問國家發展改革委在這方面開展了哪些工作，取得了怎樣的效果？下一步還有哪些考慮？

答：新業態新領域往往處在快速發展期，創新主體多元、技術迭代迅速、發展路徑多變，難以用行政審批的傳統準入方式進行管理，同時企業又容易遇到要素保障、標準制定、市場監管、場景開放等方面的制度供給短板，難以進入市場，需要探索更具柔性和韌性的準入管理模式，開展體系性準入機制設計，全面優化市場準入環境。

黨的二十屆三中全會作出了“優化新業態新領域市場準入環境”的重大部署。《意見》明確了具體落實安排。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委會同商務部、市場監管總局等有關部門，以放寬市場準入特別措施為政策載體，先后在海南、深圳、橫琴粵澳深度合作區、廣州南沙新區等地，謀劃推出了一批體系性、突破性較強的政策舉措，在航空航天、生物醫藥、新型能源、信息安全、智慧交通等領域取得一系列標志性成果。例如，支持海南組建全國首個商業航天發射場，打破我國商業航天“發射難”堵點卡點；支持深圳建立全國首個電子元器件和集成電路國際交易平臺，打通供應鏈和產業鏈融合渠道；支持安徽合肥、橫琴粵澳深度合作區、廣州南沙新區構建海陸空全空間無人體系準入標準，有力破除運營體制、空域規劃、數據安全、場景開放等障礙等。

下一步，我們將繼續加大改革創新力度，從兩個方面把優化新業態新領域市場準入環境的部署要求落到實處。一方面，強化重點突破，完善監管模式。聚焦重要領域、重點行業，充分挖掘場景開放創新需求，謀劃推出具有引領性、示范性、帶動性的超級場景，加快形成“技術突破——場景驗證——產業應用——創新生態”正向循環，推動新產業新模式新動能發展。另一方面，強化試點建設，加快升級迭代。圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力布局，選擇重點地區開展放寬市場準入試點，分批制定和推出新的放寬市場準入特別措施。推動試點相對成熟的已有特別措施增點擴面、體系迭代，適時上升為全國層面制度性成果，推動市場準入負面清單事項進一步精簡優化。

問：此次清單修訂“放”了一批市場準入管理措施，釋放了改革紅利。但“放”了之后如何“管”，也廣受各方關注，請問后續將如何加強準入后監管，有效維護市場秩序？

答：《清單（2025年版）》在“說明”部分專門提出綜合監管要求，明確各級政府部門要按照職責分工，堅決查處違法違規進入行為，依法依規對經營主體實施準入后監管，做到事前事中事后監管全覆蓋，杜絕監管盲區和真空。同時特別提出，要推動構建政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督互為支撐的協同監管格局，指明了下一階段加強市場準入全鏈條監管的基本方向。

具體來講，就是要充分發揮政府、企業、行業、社會協同作用，以準入監管新理念、新機制保障市場準入“放而有序”。一是政府方面，嚴格按照法定程序進行監管，創新監管方式，構建“準入+監管”閉環管理機制，推進跨部門綜合監管。二是企業方面，提升企業科學管理水平，倡導企業履行社會責任，優化企業綜合監管體系。三是行業方面，發揮行業組織規范經營主體行為的作用，鼓勵行業組織為準入監管提供標準體系、認證認可、服務質量、節能環保、安全衛生等方面支撐。四是社會方面，推動形成監督合力，將市場準入各環節“放在陽光下”，營造更加穩定、公平、透明、可預期的準入環境。

此前，國家發展改革委、商務部、市場監管總局已于2023年12月聯合印發《關于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監管體制改革的意見》，支持廣州南沙選取特定監管場景，探索將放寬市場準入與優化監管緊密結合，健全完善與放寬市場準入相適應的全鏈條監管體系，取得初步成果。下一步，我們將持續深化改革探索、拓展試點領域，為全國層面制度建設積累寶貴經驗，以優化監管機制保障放寬市場準入的政策紅利落到實處。