《民政部 國家發(fā)展改革委 公安部 財(cái)政部 中國人民銀行 市場監(jiān)管總局 金融監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》政策解讀

規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi) 促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展
 ——《民政部 國家發(fā)展改革委 公安部 財(cái)政部 中國人民銀行 市場監(jiān)管總局 金融監(jiān)管總局
關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》政策解讀

預(yù)收費(fèi)模式是一種常見的商業(yè)模式，廣泛應(yīng)用于服務(wù)業(yè)。隨著我國養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于迅速回籠資金、增加客戶黏性、降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等考慮，也采取了預(yù)收費(fèi)模式運(yùn)營，主要有預(yù)收養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)、押金和“會員卡”“會員費(fèi)”等形式。預(yù)收費(fèi)在一定程度上，讓老年人及家屬享受了優(yōu)惠的價(jià)格，節(jié)省了逐月交費(fèi)的時(shí)間成本。但也要看到，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收大額費(fèi)用后，出現(xiàn)了不按合同履行義務(wù)、資金管理使用不規(guī)范、資金鏈斷裂破產(chǎn)倒閉等情況，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)積聚。甚至有一些不法分子，打著“養(yǎng)老服務(wù)”的名義，以“高利息、高回報(bào)”為誘餌，實(shí)施非法集資，騙老年人的“養(yǎng)老錢”。近年來，代表委員、社會公眾、專家學(xué)者強(qiáng)烈呼吁盡快從國家層面出臺監(jiān)管政策，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)行為，從源頭加強(qiáng)治理。民政部會同國家發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、中國人民銀行、市場監(jiān)管總局、金融監(jiān)管總局積極回應(yīng)人民群眾的新要求新期待，從預(yù)收費(fèi)“小切口”解決群眾身邊的養(yǎng)老服務(wù)“大問題”，通過深入基層調(diào)研、反復(fù)研究論證、廣泛聽取意見，深挖根源找準(zhǔn)問題，在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、借鑒其它行業(yè)做法的基礎(chǔ)上，提出了一系列管理措施，形成了全鏈條管理要求。7部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），在推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展道路上，邁出了重要新步伐。

一、《指導(dǎo)意見》出臺的重要意義

一是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)展與安全問題。習(xí)近平總書記在2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要?jiǎng)討B(tài)平衡、相得益彰”。習(xí)近平總書記的重要指示精神為統(tǒng)籌做好養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)發(fā)展與監(jiān)管工作提供了根本遵循。2019年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，對銷售預(yù)付費(fèi)性質(zhì)“會員卡”等形式進(jìn)行營銷的，要采取商業(yè)銀行第三方存管方式確保資金管理使用安全。2020年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)預(yù)收服務(wù)費(fèi)用的規(guī)范管理。2023年10月召開的中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)管行業(yè)必須管風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)密防范一般商事行為異化為非法金融活動。《指導(dǎo)意見》深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，通過加強(qiáng)預(yù)收資金收取、管理、使用、退還的全鏈條監(jiān)管，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)行為納入法治化、規(guī)范化軌道，堵塞不法分子假借預(yù)收費(fèi)非法集資的渠道，為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。

二是維護(hù)老年人合法權(quán)益，提高資金安全水平的迫切需要。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要維護(hù)好老年人合法權(quán)益。只有老年人資金安全有保障，才能在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里住得安心靜心舒心。《指導(dǎo)意見》著眼于規(guī)范收費(fèi)、合理使用、安全管理、風(fēng)險(xiǎn)防范，通過明確收取要求、規(guī)范使用用途、加強(qiáng)退費(fèi)管理、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施等，扎緊預(yù)收費(fèi)的“法治籬笆”，將風(fēng)險(xiǎn)隱患降到最低。針對一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床多賣”、超長期限預(yù)收費(fèi)、資金挪作他用、無故拖延退費(fèi)、變相誘導(dǎo)消費(fèi)等問題，提出嚴(yán)禁養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過床位供給能力承諾服務(wù)、限定預(yù)收費(fèi)期限和額度、限制資金使用用途，規(guī)范服務(wù)協(xié)議內(nèi)容和退費(fèi)、嚴(yán)禁誘導(dǎo)交費(fèi)等一系列要求，堅(jiān)決整治收費(fèi)亂象；針對風(fēng)險(xiǎn)隱患較大的押金、會員費(fèi)，在日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，采取銀行存管和風(fēng)險(xiǎn)保證金方式管理，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)前哨作用，進(jìn)一步提高資金安全水平。《指導(dǎo)意見》提出的一系列管理措施，提高了消費(fèi)安全系數(shù)，讓老年人及家屬消費(fèi)得更放心安心。

三是規(guī)范行業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定市場預(yù)期和行業(yè)發(fā)展信心的客觀要求。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)是做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要要求。《指導(dǎo)意見》把握“穩(wěn)”和“進(jìn)”的關(guān)系，以“穩(wěn)”養(yǎng)老服務(wù)市場秩序?yàn)榍疤幔瑏硗苿宇A(yù)收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)化解的“進(jìn)”；以強(qiáng)化跨部門協(xié)同、全鏈條監(jiān)管的“進(jìn)”，來促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場秩序的“穩(wěn)”。第一方面，肯定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為解決建設(shè)資金不足，紓解運(yùn)營壓力，采取預(yù)收費(fèi)模式運(yùn)營，是市場主體多樣化發(fā)展的結(jié)果；第二方面，填補(bǔ)全國層面監(jiān)管制度空白，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)行為劃紅線、立標(biāo)尺，以公開公正透明的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，讓監(jiān)管有規(guī)可依、讓機(jī)構(gòu)誠信合規(guī)運(yùn)營有章可循；第三方面，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系，明確部門職責(zé)分工和協(xié)同配合，強(qiáng)化工作銜接配合，增強(qiáng)跨部門日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、分類處置的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性，形成有效監(jiān)管合力。《指導(dǎo)意見》的出臺，既凈化了養(yǎng)老服務(wù)市場生態(tài)，規(guī)范引導(dǎo)行業(yè)向健康有序的方向發(fā)展，也注重與宏觀政策保持一致性，不搞一刀切、急剎車，通過營造穩(wěn)定透明公開、可預(yù)期的政策環(huán)境，進(jìn)一步穩(wěn)固行業(yè)投資和發(fā)展的信心。

二、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》共4部分14項(xiàng)要求，主要從四方面作出規(guī)定：

（一）明確降風(fēng)險(xiǎn)促發(fā)展的總體要求。圍繞2025年前建立健全跨部門養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管工作機(jī)制的目標(biāo)，提出了加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)收取、管理、使用、退費(fèi)的全鏈條監(jiān)管理念，明確了實(shí)事求是、因地制宜，安全發(fā)展、守牢底線，務(wù)實(shí)高效、協(xié)同聯(lián)動的基本原則。

（二）全鏈條規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)行為。明確預(yù)收費(fèi)的內(nèi)涵，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)前向老年人及其代理人收取的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)、押金和會員費(fèi)全口徑納入監(jiān)管。一是規(guī)定收取要求，限定養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)的最長預(yù)收周期和押金的最高預(yù)收額度，防控資金風(fēng)險(xiǎn)；授權(quán)省級民政部門對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取會員費(fèi)的最高收取額度等作出限制性要求。嚴(yán)禁養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過床位供給能力承諾服務(wù)，防止“一床多賣”；要求預(yù)收費(fèi)總額不得超過其固定資產(chǎn)凈額，防止“資不抵債”。二是限定使用用途，明確限制性規(guī)定，確保專款專用。三是明確協(xié)議管理和退費(fèi)要求，聚焦容易引發(fā)糾紛的問題，對簽訂協(xié)議、告知風(fēng)險(xiǎn)、開具發(fā)票、退還費(fèi)用、解決爭議等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，最大程度保障老年人的合法權(quán)益。

（三）多措并舉強(qiáng)化監(jiān)督管理。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)隱患程度，實(shí)行分類監(jiān)管，對為滿足日常運(yùn)營需要收取的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)，以“雙隨機(jī)”和專項(xiàng)檢查、抽查審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等日常監(jiān)管為主；對為特定用途收取的押金，以及資金額度高、風(fēng)險(xiǎn)較大的會員費(fèi)，在日常監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，采取商業(yè)銀行存管，確保專款專用，要求留存一定金額的風(fēng)險(xiǎn)保證金，確保發(fā)生糾紛時(shí)有一定清償能力。

（四）保障組織實(shí)施。明確各部門職責(zé)分工與協(xié)同配合。要求各地制定配套政策，細(xì)化管理要求和具體措施，抓好貫徹落實(shí)。要求各地設(shè)置合理過渡期，并督促指導(dǎo)已經(jīng)收取預(yù)收費(fèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照規(guī)定完成相應(yīng)手續(xù)。要求前期已經(jīng)出臺預(yù)收費(fèi)管理辦法的地區(qū)，做好政策銜接適用。

三、《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)

一分部署，九分落實(shí)。政策的生命力在于貫徹落實(shí)，一個(gè)好的政策制定出臺后，高質(zhì)高效落地是關(guān)鍵。下一步，民政部門將從四個(gè)方面推動《指導(dǎo)意見》落實(shí)落細(xì)。

一是對標(biāo)任務(wù)細(xì)化措施。從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，突出地方特色和發(fā)展要求，牽頭制定實(shí)施細(xì)則或者相應(yīng)管理辦法，細(xì)化管理要求和具體措施；根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀，會同相關(guān)部門在研究論證的基礎(chǔ)上，確定當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)費(fèi)的最長預(yù)收周期、押金的最高預(yù)收額度、會員費(fèi)的最高額度和風(fēng)險(xiǎn)保證金的留存比例等限制性要求。會同地方金融監(jiān)管部門制定存管制度，明確存管規(guī)則，細(xì)化判定資金異常流動的情形，確定本地區(qū)承接業(yè)務(wù)的銀行名單等。

二是健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。會同相關(guān)部門健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管的工作機(jī)制，明確責(zé)任分工，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立健全定期通報(bào)問題線索、定期研判重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、行刑銜接案件移交、協(xié)同配合存量攻堅(jiān)等工作機(jī)制；與銀行系統(tǒng)建立溝通合作機(jī)制，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警提示、異常報(bào)告等工作流程，指導(dǎo)存管銀行根據(jù)監(jiān)管規(guī)則，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)賬戶管理系統(tǒng)，歸集養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金收取、使用等信息，明確存管銀行接入標(biāo)準(zhǔn)，與民政部門信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對接，形成行業(yè)主管部門與金融機(jī)構(gòu)雙向發(fā)力的管理模式。

三是幫助機(jī)構(gòu)平穩(wěn)過渡。結(jié)合本地區(qū)實(shí)際設(shè)置合理過渡期，在過渡期內(nèi)指導(dǎo)幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完成開立專用存款賬戶、轉(zhuǎn)入資金、信息報(bào)送等手續(xù)，做好政策實(shí)施的銜接與準(zhǔn)備。多渠道、多平臺開展政策宣傳和解讀，提高廣大群眾和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策知曉率。

四是探索創(chuàng)新監(jiān)管方式。利用信息化、大數(shù)據(jù)等手段，加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)的事中事后監(jiān)管，探索監(jiān)測模型，提高監(jiān)測預(yù)警的精準(zhǔn)度。探索開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信用等級動態(tài)評估，并根據(jù)信用等級不同，實(shí)施差異化監(jiān)管要求；完善并推行養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議示范文本，探索養(yǎng)老服務(wù)合同網(wǎng)簽，規(guī)范簽約履約行為；積極對接保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，探索“履約保證保險(xiǎn)”等商業(yè)保險(xiǎn)等方式，進(jìn)一步降低消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。