優(yōu)化養(yǎng)殖用海 建設(shè)“藍(lán)色糧倉(cāng)”——自然資源部海域海島管理司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理新政策

優(yōu)化養(yǎng)殖用海 建設(shè)“藍(lán)色糧倉(cāng)”
——自然資源部海域海島管理司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局
有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理新政策

近期，自然資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），就優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理提出了一系列政策措施。為便于社會(huì)各界準(zhǔn)確理解和把握《通知》主要精神，自然資源部海域海島管理司和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了政策解讀。 

問(wèn)：《通知》的出臺(tái)對(duì)于貫徹落實(shí)“向海洋要食物”決策部署、建設(shè)“藍(lán)色糧倉(cāng)”有何重要意義？ 

答：黨的二十大報(bào)告提出要樹(shù)立大食物觀(guān)，構(gòu)建多元化食物供給體系，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推進(jìn)各類(lèi)資源節(jié)約集約利用。2023年，習(xí)近平總書(shū)記在廣東考察時(shí)指出“保障糧食安全，要樹(shù)立大食物觀(guān)，既向陸地要食物，也向海洋要食物”。養(yǎng)殖用海是傳統(tǒng)的海域開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，也是我國(guó)用海面積最大的海域使用類(lèi)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有海水養(yǎng)殖面積3111萬(wàn)畝，養(yǎng)殖用海成為18億畝耕地之外，向海洋要熱量、要蛋白、擴(kuò)大食物供給的重要資源要素保障。《通知》全面貫徹落實(shí)黨中央精神，立足于嚴(yán)守資源安全底線(xiàn)、優(yōu)化國(guó)土空間格局、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益，提出了優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的一系列政策措施，既關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和糧食安全，保障海水養(yǎng)殖產(chǎn)品供給，也關(guān)乎沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，具有重要意義。 

一是有力促進(jìn)海洋資源節(jié)約集約利用。節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策，自然資源節(jié)約集約利用是加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)近岸海域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，局部海域利用方式粗放、效率偏低。通過(guò)優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，科學(xué)確定養(yǎng)殖用海規(guī)模與布局，鼓勵(lì)發(fā)展多層次綜合養(yǎng)殖，可以充分利用海水立體空間，進(jìn)一步提升海域資源利用效率。 

二是全面推動(dòng)海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。作為世界最大的水產(chǎn)養(yǎng)殖國(guó)家，我國(guó)海水養(yǎng)殖依然以傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式為主，生態(tài)健康養(yǎng)殖有待提高。通過(guò)優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，推行生態(tài)化養(yǎng)殖用海方式，能夠有效促進(jìn)海水養(yǎng)殖提檔升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)定和擴(kuò)大海水養(yǎng)殖產(chǎn)品供給，為建設(shè)“藍(lán)色糧倉(cāng)”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 

三是切實(shí)加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前部分地區(qū)海水養(yǎng)殖的不規(guī)范發(fā)展對(duì)局部海洋環(huán)境造成一定影響，部分圍海養(yǎng)殖過(guò)度開(kāi)發(fā)在一定程度上影響濱海濕地功能。通過(guò)優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，嚴(yán)格控制新增圍海養(yǎng)殖規(guī)模，不得占用自然岸線(xiàn)和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，明確圍海養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)必需配套設(shè)施的管控要求，妥善處理養(yǎng)殖廢棄物，有利于保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境。 

四是有效保障養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權(quán)益。養(yǎng)殖用海涉及面廣，關(guān)乎漁區(qū)廣大群眾的切身利益。通過(guò)優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，依法核發(fā)海域不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)和養(yǎng)殖證（“兩證”），對(duì)于維護(hù)海域資源所有者權(quán)益，保障各類(lèi)養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權(quán)益，促進(jìn)沿海地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定具有積極作用。 

問(wèn)：《通知》出臺(tái)的主要政策考慮是什么？ 

答：近年來(lái)，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村（漁業(yè)）部門(mén)深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，全面實(shí)施《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等有關(guān)法律法規(guī)，編制國(guó)土空間規(guī)劃、養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，穩(wěn)定海水健康養(yǎng)殖面積，依法核發(fā)“兩證”，有效保障了各類(lèi)養(yǎng)殖用海者的合法權(quán)益。同時(shí)，隨著海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，沿海地區(qū)不同程度存在養(yǎng)殖用海布局不合理、近岸養(yǎng)殖清退工作不規(guī)范等問(wèn)題。 

《通知》堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)首要任務(wù)，主要有四個(gè)方面的政策考慮： 

一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，分類(lèi)管控新增。養(yǎng)殖用海方式多樣，經(jīng)營(yíng)主體多元，需要分類(lèi)采取管控措施，明確管理要求。對(duì)于改變海域自然屬性的圍海養(yǎng)殖，要嚴(yán)格控制新增用海規(guī)模；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖用海，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化的方式出讓?zhuān)粚?duì)于人工投礁式海洋牧場(chǎng)，要科學(xué)評(píng)估，合理確定用海方式和規(guī)模。 

二是堅(jiān)持依法依規(guī)，穩(wěn)妥處置存量。我國(guó)大規(guī)模海水養(yǎng)殖始于上世紀(jì)八十年代，養(yǎng)殖用海歷史悠久，具體問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，有些已不符合現(xiàn)有空間規(guī)劃或生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控要求，有些未依法辦理用海審批手續(xù)，要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥處置。 

三是堅(jiān)持簡(jiǎn)政便民，減輕漁民負(fù)擔(dān)。維護(hù)傳統(tǒng)漁民的基本權(quán)益是保障民生和社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，因此有必要?jiǎng)澏ㄒ欢ǚ秶臐O民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域，進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)殖用海申請(qǐng)審批程序，依法減免海域使用金，切實(shí)減輕傳統(tǒng)漁民負(fù)擔(dān)。 

四是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，推進(jìn)綠色養(yǎng)殖。與傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式相比，生態(tài)健康養(yǎng)殖模式設(shè)施裝備更先進(jìn)、養(yǎng)殖技術(shù)更領(lǐng)先、生產(chǎn)方式更高效、對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響較小。要積極鼓勵(lì)推廣生態(tài)健康養(yǎng)殖模式，推進(jìn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)保材料應(yīng)用，提高養(yǎng)殖設(shè)施和裝備的現(xiàn)代化水平，促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。 

基于以上政策考慮，《通知》從科學(xué)確定養(yǎng)殖用海規(guī)模與布局、分類(lèi)管控新增養(yǎng)殖用海、穩(wěn)妥處置現(xiàn)有養(yǎng)殖用海、全面規(guī)范養(yǎng)殖用海審批和出讓、積極推行生態(tài)化養(yǎng)殖用海和切實(shí)加強(qiáng)養(yǎng)殖用海監(jiān)管等6個(gè)方面，提出優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的政策措施。 

問(wèn)：在優(yōu)化和保障海水養(yǎng)殖發(fā)展空間方面，《通知》提出哪些政策措施？ 

答：為保障和優(yōu)化海水養(yǎng)殖發(fā)展空間，《通知》重點(diǎn)提出三項(xiàng)具體措施。 

一是科學(xué)確定養(yǎng)殖用海規(guī)模。各地自然資源（海洋）主管部門(mén)在編制海岸帶等國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)，結(jié)合養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，劃定增養(yǎng)殖區(qū)，科學(xué)確定養(yǎng)殖用海規(guī)模，穩(wěn)定海水健康養(yǎng)殖面積。 

二是積極支持深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖用海。拓展深水遠(yuǎn)岸宜漁海域，優(yōu)化養(yǎng)殖用海布局，積極支持深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖和海洋牧場(chǎng)用海，加快重力式網(wǎng)箱、桁架類(lèi)網(wǎng)箱、養(yǎng)殖工船等深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖漁場(chǎng)建造應(yīng)用。 

三是明確嚴(yán)格禁止與適度控制養(yǎng)殖用海。增養(yǎng)殖區(qū)不得劃定在軍事禁區(qū)和管理區(qū)、港口、航道、錨地、海底電纜管道保護(hù)區(qū)等法律明確禁止占用的海域。適度控制重要海灣和河口、濱海城市近岸海域的養(yǎng)殖用海規(guī)模。 

問(wèn)：“傳統(tǒng)漁民”在文件中多次被提及，在維護(hù)傳統(tǒng)漁民合法權(quán)益方面，《通知》明確了哪些具體舉措？ 

答：對(duì)于維護(hù)傳統(tǒng)漁民合法權(quán)益，《通知》主要明確了以下四項(xiàng)政策舉措。 

一是因地制宜劃定漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域。各地應(yīng)根據(jù)海域資源狀況、養(yǎng)殖用海現(xiàn)狀和漁民數(shù)量，劃定一定范圍的漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域，保障傳統(tǒng)漁民生計(jì)。漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域主要是指《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理的養(yǎng)殖用海。 

二是優(yōu)先保障當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)漁民用海。在漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域核發(fā)“兩證”時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者，使其合法權(quán)益受法律保護(hù)。將漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域的海域使用權(quán)確定給該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的，要妥善處理國(guó)家海域所有權(quán)、村集體養(yǎng)殖用海海域使用權(quán)、漁民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利之間的關(guān)系。 

三是切實(shí)減輕漁民負(fù)擔(dān)。要優(yōu)化養(yǎng)殖用海申請(qǐng)審批程序，全面提高行政審批效率，依法減免海域使用金，切實(shí)減輕傳統(tǒng)漁民負(fù)擔(dān)。養(yǎng)殖用海區(qū)和漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域內(nèi)的圍海養(yǎng)殖用海區(qū)域，可進(jìn)行整體海域使用論證，單位和個(gè)人申請(qǐng)用海時(shí)可不再進(jìn)行海域使用論證，切實(shí)減少漁民用海申請(qǐng)環(huán)節(jié)和成本。 

四是圍海養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)允許建設(shè)必要設(shè)施。圍海養(yǎng)殖用海區(qū)內(nèi)允許建設(shè)養(yǎng)殖生產(chǎn)必需的漁具存放場(chǎng)所及看護(hù)設(shè)施、漁獲采收及暫存平臺(tái)、污水處理設(shè)施、寬度6米以下的生產(chǎn)便道、簡(jiǎn)易養(yǎng)殖大棚、池塘護(hù)坡及海堤加固工程等配套設(shè)施；除此之外，不得新增其他配套設(shè)施，不得進(jìn)行養(yǎng)殖池塘填埋、硬化。在新建擴(kuò)建養(yǎng)殖生產(chǎn)必需的上述配套設(shè)施前，要向原審批機(jī)關(guān)同級(jí)自然資源（海洋）主管部門(mén)報(bào)備。 

問(wèn)：《通知》要求穩(wěn)妥處置現(xiàn)有養(yǎng)殖用海，對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)殖用海清退范圍和處置原則做了哪些規(guī)定？ 

答：為維護(hù)海域管理秩序，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，對(duì)于現(xiàn)有養(yǎng)殖用海的兩類(lèi)情形要有序清退。一是位于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)且不符合《自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕42號(hào)）文件管控政策的養(yǎng)殖用海；二是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)外沒(méi)有合法合規(guī)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)或權(quán)利證明、養(yǎng)殖證等且不符合國(guó)土空間總體規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃以及養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的養(yǎng)殖用海。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)允許在不擴(kuò)大現(xiàn)有水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模前提下開(kāi)展符合管控政策的養(yǎng)殖活動(dòng)。考慮到人工魚(yú)礁對(duì)改善海洋生態(tài)環(huán)境具有一定作用，并且已投放的人工魚(yú)礁回收難度大、成本高，清退會(huì)對(duì)海洋生態(tài)功能造成破壞，因此已投放人工魚(yú)礁的海洋牧場(chǎng)不在清退范圍內(nèi)。 

現(xiàn)有養(yǎng)殖用海處置應(yīng)按照以下原則：一是依法依規(guī)。沿海各地要根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置，養(yǎng)殖用海涉及違法用海的要依法查處，因清退給合法合規(guī)養(yǎng)殖生產(chǎn)者帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失要依法補(bǔ)償。二是尊重歷史。養(yǎng)殖用海是長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)用海活動(dòng)，涉及廣大漁民基本生計(jì)和切身利益，因此在處置工作中要充分考慮歷史因素，結(jié)合事實(shí)與政策，客觀(guān)公正處理有關(guān)問(wèn)題，符合“兩證”辦理?xiàng)l件的應(yīng)當(dāng)盡快補(bǔ)辦。三是穩(wěn)妥有序。沿海各地要堅(jiān)持人民立場(chǎng)，增強(qiáng)大局意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，逐步推進(jìn)處置工作，不得采取“運(yùn)動(dòng)式”“一刀切”措施。涉及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。