司法部、國(guó)家空中交通管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人就《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》答記者問(wèn)

2023年5月31日，國(guó)務(wù)院、中央軍委公布《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2024年1月1日起施行。近日，司法部、國(guó)家空中交通管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人就《條例》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。

問(wèn)：為什么要制定這個(gè)《條例》？

答：無(wú)人駕駛航空器，也就是大家常說(shuō)的無(wú)人機(jī)，是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員、自備動(dòng)力系統(tǒng)的航空器。之所以針對(duì)無(wú)人駕駛航空器專(zhuān)門(mén)制定這樣一個(gè)《條例》，主要基于兩個(gè)層面的考慮。一是從實(shí)踐層面看，近年來(lái)我國(guó)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，已廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、國(guó)土、物流、科研、國(guó)防等領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，實(shí)踐中無(wú)人駕駛航空器“黑飛”擾航、失控傷人、偷拍侵權(quán)等問(wèn)題日益凸顯，威脅航空安全、公共安全和國(guó)家安全，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不容忽視。二是從制度層面看，我國(guó)現(xiàn)行航空管理制度是基于有人駕駛航空器運(yùn)行管理模式設(shè)計(jì)的，缺乏有效針對(duì)無(wú)人駕駛航空器管理的相關(guān)制度規(guī)定，也難以適應(yīng)無(wú)人駕駛航空器技術(shù)更新快、應(yīng)用場(chǎng)景廣等特點(diǎn)。制定專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)，及時(shí)填補(bǔ)無(wú)人駕駛航空器管理法規(guī)空白，依法加強(qiáng)無(wú)人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動(dòng)的安全監(jiān)管，有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，很有必要也非常迫切。由于無(wú)人駕駛航空器管理總體上還是新問(wèn)題，如何做到科學(xué)有效管理還需要繼續(xù)探索，因此《條例》使用了“暫行條例”的名稱(chēng)，今后將在實(shí)踐中不斷完善。

問(wèn)：《條例》制定的總體思路是什么？

答：《條例》制定以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、有效的無(wú)人駕駛航空器飛行管理制度體系。一是堅(jiān)持安全為本，切實(shí)守牢安全底線，確保無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。二是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，按照軍地聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建無(wú)人駕駛航空器從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行使用的全鏈條管理體系。三是堅(jiān)持放管結(jié)合，對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施分類(lèi)管理，切實(shí)管住該管的、堅(jiān)決放開(kāi)該放的，在確保安全的前提下促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

問(wèn)：無(wú)人駕駛航空器種類(lèi)很多，《條例》在制度設(shè)計(jì)上如何適應(yīng)這一情況？

答：無(wú)人駕駛航空器類(lèi)型很多，其性能、用途、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等差異較大，在堅(jiān)守安全底線的前提下，在監(jiān)管上需要適度體現(xiàn)差異化，不宜“一刀切”。據(jù)此，《條例》按照分類(lèi)管理思路，根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標(biāo)，將無(wú)人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個(gè)類(lèi)別，在設(shè)計(jì)生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)規(guī)范等方面，既明確了一體遵守的規(guī)則，又規(guī)定了差異化的監(jiān)管要求，以更好地適應(yīng)實(shí)際情況。

問(wèn)：在確保無(wú)人駕駛航空器飛行安全方面，《條例》主要規(guī)定了哪些制度措施？

答：為確保無(wú)人駕駛航空器飛行安全，《條例》規(guī)定了一系列制度措施，概括起來(lái)主要有三個(gè)方面：

一是加強(qiáng)對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器及操控人員的管理。具體包括：實(shí)行適航和質(zhì)量管理制度，從事中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取得有關(guān)適航許可；微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行缺陷產(chǎn)品召回制度。建立產(chǎn)品識(shí)別碼和實(shí)名登記制度，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)為其生產(chǎn)的民用無(wú)人駕駛航空器設(shè)置唯一產(chǎn)品識(shí)別碼，所有者應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行實(shí)名登記。完善運(yùn)營(yíng)合格證制度，使用除微型以外的民用無(wú)人駕駛航空器從事飛行活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得運(yùn)營(yíng)合格證。強(qiáng)化操控人員要求，操控小型、中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器的人員應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得相應(yīng)操控員執(zhí)照，操控微型、輕型民用無(wú)人駕駛航空器應(yīng)熟練掌握操作方法，了解風(fēng)險(xiǎn)警示信息和有關(guān)管理制度。

二是規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動(dòng)。劃設(shè)無(wú)人駕駛航空器管制空域，未經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)不得在管制空域內(nèi)實(shí)施飛行活動(dòng)。明確隔離飛行為主原則，無(wú)人駕駛航空器通常應(yīng)與有人駕駛航空器隔離飛行。建立飛行活動(dòng)申請(qǐng)制度，明確需提出飛行活動(dòng)申請(qǐng)的情形以及審批權(quán)限和審批時(shí)限等。強(qiáng)化飛行活動(dòng)規(guī)范，明確無(wú)人駕駛航空器飛行避讓規(guī)則以及禁止性行為等。規(guī)范涉外飛行活動(dòng)，禁止外國(guó)無(wú)人駕駛航空器或者由外國(guó)人員操控的無(wú)人駕駛航空器在我國(guó)境內(nèi)實(shí)施測(cè)繪、電波參數(shù)測(cè)試等飛行活動(dòng)。

三是強(qiáng)化監(jiān)督管理和應(yīng)急處置。通過(guò)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)對(duì)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)。強(qiáng)化監(jiān)管信息公開(kāi)，向社會(huì)公布有關(guān)審批事項(xiàng)、申辦流程、受理單位等信息并及時(shí)更新。細(xì)化應(yīng)急處置責(zé)任，明確對(duì)違規(guī)飛行的處置措施。

問(wèn)：《條例》如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全？

答：統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在確保安全的前提下促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，是制定《條例》的重要原則。前面講到，為確保無(wú)人駕駛航空器飛行安全，《條例》著力完善監(jiān)管規(guī)則，從三個(gè)方面規(guī)定了一系列制度措施，為無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)劃定了安全底線。與此同時(shí)，《條例》從多個(gè)方面落實(shí)和體現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展的要求。比如，對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)行分類(lèi)管理，確立適度差異化的監(jiān)管措施；根據(jù)無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)的特點(diǎn)，簡(jiǎn)化飛行活動(dòng)相關(guān)審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間；對(duì)實(shí)踐中應(yīng)用范圍廣、安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的農(nóng)用無(wú)人駕駛航空器實(shí)行相對(duì)寬松管理；明確微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器的適飛空域等。同時(shí)，《條例》還明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)無(wú)人駕駛航空器科研創(chuàng)新及其成果的推廣應(yīng)用，促進(jìn)無(wú)人駕駛航空器與大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)融合創(chuàng)新；國(guó)家在確保安全的前提下積極創(chuàng)新空域供給和使用機(jī)制，完善無(wú)人駕駛航空器飛行配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系。《條例》的頒布施行有利于激發(fā)行業(yè)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使企業(yè)生產(chǎn)制造更加規(guī)范有序、用戶(hù)使用更加安全便捷、管理部門(mén)履職更加有力高效，在守住安全底線的前提下為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和外部條件。

問(wèn)：為確保《條例》順利實(shí)施，有關(guān)方面還將開(kāi)展哪些方面的工作？

答：《條例》是我國(guó)無(wú)人駕駛航空器管理的第一部專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)，確保《條例》順利實(shí)施，有很多工作要做。當(dāng)前，有關(guān)方面將著重開(kāi)展三方面工作：一是持續(xù)抓好宣傳貫徹。采取多種方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳，幫助無(wú)人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、運(yùn)營(yíng)使用單位和個(gè)人以及政府相關(guān)部門(mén)工作人員等更好地掌握《條例》內(nèi)容、領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。二是及時(shí)跟進(jìn)配套制度。《條例》確立了全鏈條的安全管理制度，但要真正落實(shí)落地，離不開(kāi)配套規(guī)章、辦法、標(biāo)準(zhǔn)等更為具體、操作性更強(qiáng)的規(guī)定作支撐。在《條例》從公布到實(shí)施這段時(shí)間，有關(guān)方面將密切配合，抓緊出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定，力爭(zhēng)與《條例》同步實(shí)施。三是完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。無(wú)人駕駛航空器安全監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，有效實(shí)施安全監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常關(guān)鍵。其中監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是一項(xiàng)核心內(nèi)容，對(duì)于實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管、提升監(jiān)管力度以及便于相對(duì)人接受監(jiān)管等都具有重要作用。《條例》對(duì)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作了明確規(guī)定，有關(guān)方面將以《條例》實(shí)施為契機(jī)，統(tǒng)籌整合各方面力量，加快監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)管的信息化、智能化水平，依托技術(shù)手段不斷提升監(jiān)管能力。